Az integrált kockázatkezelési rendszer keretében rendszerezni kell a költségvetési szerv folyamatait, ki kell jelölni a folyamatok működésében részt vevő szervezeti egységeket, a folyamatért általános felelősséget viselő vezető beosztású személyt és az integrált kockázatkezelési rendszer koordinálását végző szervezeti felelőst.

A költségvetési szerveknek el kell készíteniük a szervezeti integritást sértő események kezelésének eljárásrendjét is. Integritásirányítási rendszert az 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet alapján eddig kizárólag a Kormány irányítása vagy felügyelete alatt álló államigazgatási szerveknek kellett működtetnie, de a rendeletmódosítással a jogalkotó ezt a kötelezettséget kiterjeszti a teljes közigazgatásra. Az alábbiakban a Bkr. integritással kapcsolatos új szabályait és a 2017. január 1-től hatályos egyéb változásait ismertetjük.

A szervezeti integritással kapcsolatos új szabályok

Az integritás szó a latin in tangere kifejezésből ered, melynek jelentése érintetlen, egységes, osztatlan, tiszta. Az igazgatási szervek vonatkozásában pártatlanságot, az elvek, értékek, cselekvések és intézkedések összhangját fejezi ki. Arra utal, hogy a közigazgatási szerv rendeltetésének megfelelően látja el feladatait, működése átlátható, munkatársai elszámoltathatók, feladataikat tisztességesen és etikusan a jogszabályok méltányos betartásával látják el. A szervezet működése megfelel társadalmi rendeltetésének, a tevékenységét érintő jogszabályokban meghatározott közérdekű céloknak.

Bár az integritás kifejezés a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben nem szerepel, a törvénynek több olyan szabálya is van, amelyek a települési önkormányzatok integritását hivatottak biztosítani. Személyi szinten ilyenek a polgármesterekre és a képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi és méltatlansági szabályok, vagy például annak az előírása, hogy az önkormányzati tisztségviselőknek kötelező kérelmeznie az állami adóhatóságnál a köztartozásmentes adózói adatbázisba történő felvételüket. Szervezeti szinten ilyen szabály a képviselő-testület működésének nyilvánosságára, és a közérdekű adatok elektronikus közzétételére vonatkozó előírás. Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) nyilvánosságra vonatkozó előírásai is az integritást erősítik. Az Infotv. alapján a közfeladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben – így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan – köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.

A Bkr. már a módosítás hatályba lépése előtt is tartalmazott szervezeti integritás erősítését célzó szabályokat. A Bkr. 6. § (5) bekezdése például előírta, hogy a költségvetési szerv vezetőjének felelőssége érvényre juttatni a költségvetési szerv működésében a szakmai felkészültség, a pártatlanság és elfogulatlanság, az erkölcsi feddhetetlenség értékeit, valamint biztosítani a közérdekek előtérbe helyezését az egyéni érdekekkel szemben. A Bkr. fenti szakasza 2016. október 1-től még jobban hangsúlyozza az integritási szempontok érvényesülését. A szakasz új szövege szerint a költségvetési szerv vezetőjének felelőssége olyan belső kontrollrendszer kialakítása, amely minden tevékenységi kör esetében alkalmas az etikai értékek és az integritás érvényesítésének biztosítására. Kiemelésre kerül, hogy a belső kontrollrendszer a szervezet „minden tevékenységi körére” kiterjed (vagyis az nem csupán pénzügyi, gazdasági ellenőrzésre irányul), és bekerül a szövegbe az integritás kifejezés, ami eddig tartalmának körülírásával szerepelt a rendeletben.

A módosítás bevezeti költségvetési szerveknél az integritásmenedzsment működtetésének kötelezettségét. Az integritásmenedzsment egy olyan szervezeti tevékenység, melynek célja az integritás központú szervezeti működés biztosítása, az ehhez szükséges erőforrások megteremtése és a vezetés értékek mellett történő elköteleződése. Az integritási rendszer kialakítása során a hangsúly a megtorlás és a fenyegetés helyett a megelőzésen, a munkatársak meggyőzésén, értékek és elvek követésén van. Célja a szervezet iránti elkötelezettség, a szervezeti célokkal, értékekkel és elvekkel való azonosulás előmozdítása.

A jogalkotó az integritásirányítási rendszerre vonatkozó szabályokat azért a Bkr-ben helyezte el, mert ez a tevékenység szorosan kapcsolódik a költségvetési szervek belső kontrollrendszeréhez, mintegy kiegészítve ezt. A belső kontrollrendszer a szervezeti célok elérését veszélyeztető események, kockázatok kezelésére kialakított folyamatrendszer, melynek célja a működés és a gazdálkodás szabályszerűségének biztosítása, az integritásirányítási rendszer pedig a belső kontrollrendszer kiegészítője, és célja az, hogy a szervezet a tevékenységét szabályosan és hatékonyan végezze, a szervezeti célok, értékek és elvek érvényre tudjanak jutni a működés során.

A rendeletmódosítás összehangolja a belső kontrollrendszert és a korrupció-megelőzést szolgáló intézkedéseket. A rendeletmódosítás új fogalomként rögzíti a Bkr-be a szervezeti integritást sértő esemény kifejezést, amely körbe tartozik minden olyan esemény, amely a szervezetre vonatkozó szabályoktól, valamint a jogszabályi keretek között a költségvetési szerv vezetője és az irányító szerv által meghatározott szervezeti célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő működéstől eltér. A fogalom így lefedi a korábbi szabálytalanságok fogalmi körét, az íratlan és írott értékalapú szabályok megsértésének eseteit, azaz átfogja az integritás legszélesebb értelemben vett definícióját.

A rendeletmódosítás a korábbinál hangsúlyosabbá teszi a folyamatalapú megközelítést a szervezet irányításában. A Bkr. alapján a költségvetési szerv folyamatainak kialakítása és működtetése során tekintettel kell lenni a rendelkezésre álló források szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználására. A költségvetési szervnél ellenőrzési nyomvonal kialakítása is kötelező, mely a költségvetési szerv működési folyamatainak szöveges, táblázatokkal vagy folyamatábrákkal szemléltetett leírása.

Ezek a szabályok 2016. október 1-től kiegészülnek azzal, hogy a jövőben nem csupán az ellenőrzési folyamatok meghatározása kötelező, hanem rendszerezni kell a költségvetési szerv folyamatait, ki kell jelölni a folyamatok működésében részt vevő szervezeti egységeket, valamint a folyamatért általános felelősséget viselő vezető beosztású személyt, akit a Bkr. folyamatgazdának nevez. A folyamatalapú megközelítés azért is fontos, mert a folyamatok felmérése és rendszerezése adja az alapját a kockázatmenedzsmentnek és a monitoring rendszernek, amelyek a megfelelő belső kontrollrendszer kialakításának elsődleges feltételei. Nem lehet továbbá hangsúlyozni annak a gyakorlati jelentőségét sem, hogy a szervezet működése jóval hatékonyabb lehet, ha a munkatársak nem csupán a saját feladataikkal vannak tisztában, hanem látják azt is, hogy a szervezet mely folyamataiban játszanak szerepet, és az adott folyamatban mely munkatársaiknak milyen szerep jut.

dr. Balás Endre 

Szakértőnk cikkét teljes terjedelmében, Önkormányzati Tanácsadó című kiadványunk januári lapszámában olvashatják.